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能源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。“十四五”是碳達峰關(guān)鍵期、窗口期，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，非化石能源發(fā)展勢頭強勁，能源轉(zhuǎn)型新技術(shù)新模式蓬勃興起，電力源網(wǎng)荷儲一體化、多能互補、整縣屋頂分布式光伏開發(fā)試點等項目穩(wěn)步實施。
日前，自然資源部辦公廳、國家
林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司聯(lián)合印發(fā)
《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(以下簡稱《通知》)，重點圍繞
引導項目合理布局、實行用地分類管理、加快辦理用地手續(xù)、加強用地監(jiān)管、穩(wěn)妥處置歷史遺留問題等五方面進行統(tǒng)籌部署，進一步支持綠色能源發(fā)展，加快大型光伏基地建設(shè)，規(guī)范項目用地管理。
《通知》強調(diào)，做好光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，鼓勵利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)?！锻ㄖ饭膭罾梦蠢玫睾痛媪拷ㄔO(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。沙漠、戈壁、荒漠等地區(qū)的風電、光伏開發(fā)，可更好形成規(guī)模效應，降低土地、基建、運營維護等方面的成本?！锻ㄖ诽岢?，在嚴格保護生態(tài)前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地；對于油田、氣田以及難以復墾或修復的采煤沉陷區(qū)，推進其中的非耕地區(qū)域規(guī)劃建設(shè)光伏基地。
同時明確，各地要優(yōu)化大型光伏基地和光伏發(fā)電項目空間布局；在各級國土空間總體規(guī)劃中將光伏產(chǎn)業(yè)列入重點建設(shè)項目清單，合理安排光伏項目新增用地規(guī)模、布局和開發(fā)建設(shè)時序。
項目選址應當避讓耕地、生態(tài)保護紅線、歷史文化保護線、特殊自然景觀價值和文化標識區(qū)域、天然林地、國家沙化土地封禁保護區(qū)等。新建、擴建光伏發(fā)電項目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)。
光伏發(fā)電項目用地包括光伏方陣用地和配套設(shè)施用地?！锻ㄖ芬?，根據(jù)用地性質(zhì)實行分類管理。光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響；不得改變地表形態(tài)，以第三次全國國土調(diào)查及后續(xù)開展的年度國土變更調(diào)查成果為底版，依法依規(guī)實行用地備案，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批。光伏發(fā)電項目配套設(shè)施用地按建設(shè)用地進行管理和審批，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實進出平衡。
《通知》要求，省級相關(guān)部門協(xié)同制定光伏發(fā)電項目用地實施辦法與管理措施，強化用地日常監(jiān)管與執(zhí)法，加強對光伏發(fā)電項目建設(shè)的指導與監(jiān)督，促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。自然資源和林草主管部門在開展年度國土變更調(diào)查時，將光伏方陣的占地范圍作為單獨圖層作出標注，作為用地監(jiān)管的基本依據(jù)。各地要將光伏發(fā)電項目用地納入日常督察執(zhí)法，不得改變土地用途，嚴禁擅自建設(shè)非發(fā)電必要的配套設(shè)施，及時發(fā)現(xiàn)和嚴肅查處違法違規(guī)用地行為。
《通知》還對穩(wěn)妥處置歷史遺留問題作出部署。要求已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》規(guī)定批準立項的光伏發(fā)電項目，不得擴大項目用地面積和占用耕地林地草地面積；項目未立項的，按《通知》規(guī)定要求執(zhí)行。生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負責做好生態(tài)修復。
《通知》原文如下。
自然資源部辦公廳 國家林業(yè)和草原局辦公室 國家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源、林業(yè)和草原、能源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團自然資源局、林業(yè)和草原局、能源局：
為貫徹落實《國務院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》(國發(fā)〔2022〕12號)要求，進一步支持綠色能源發(fā)展，加快大型光伏基地建設(shè)，規(guī)范項目用地管理，現(xiàn)通知如下。
一、引導項目合理布局
(一)做好光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接。各地要認真做好綠色能源發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，優(yōu)化大型光伏基地和光伏發(fā)電項目空間布局。在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中將其列入重點建設(shè)項目清單，合理安排光伏項目新增用地規(guī)模、布局和開發(fā)建設(shè)時序。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，相關(guān)項目經(jīng)可行性論證后可統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批光伏項目新增用地用林用草的規(guī)劃依據(jù)。
(二)鼓勵利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。在嚴格保護生態(tài)前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地；對于油田、氣田以及難以復墾或修復的采煤沉陷區(qū)，推進其中的非耕地區(qū)域規(guī)劃建設(shè)光伏基地。項目選址應當避讓耕地、生態(tài)保護紅線、歷史文化保護線、特殊自然景觀價值和文化標識區(qū)域、天然林地、國家沙化土地封禁保護區(qū)(光伏發(fā)電項目輸出線路允許穿越國家沙化土地封禁保護區(qū))等；涉及自然保護地的，還應當符合自然保護地相關(guān)法規(guī)和政策要求。新建、擴建光伏發(fā)電項目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)。
二、光伏發(fā)電項目用地實行分類管理
光伏發(fā)電項目用地包括光伏方陣用地(含光伏面板、采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路等用地)和配套設(shè)施用地(含變電站及運行管理中心、集電線路、場內(nèi)外道路等用地，具體依據(jù)《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》的分類)，根據(jù)用地性質(zhì)實行分類管理。
(一)光伏方陣用地。光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板；光伏支架最低點應高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應合理設(shè)置凈間距，具體由各地結(jié)合實地確定，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長狀態(tài)不低于林光互補前水平。光伏方陣按規(guī)定使用灌木林地的，施工期間應辦理臨時使用林地手續(xù)，運營期間相關(guān)方簽訂協(xié)議，項目服務期滿后應當恢復林地原狀。光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門應科學評估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項目的適建區(qū)域、建設(shè)模式與建設(shè)要求。鼓勵采用“草光互補”模式。
光伏方陣用地不得改變地表形態(tài)，以第三次全國國土調(diào)查及后續(xù)開展的年度國土變更調(diào)查成果為底版，依法依規(guī)進行管理。實行用地備案，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批。
(二)配套設(shè)施用地管理。光伏發(fā)電項目配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地進行管理，依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。其中，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實進出平衡。其他道路按建設(shè)用地管理。
三、加快辦理項目用地手續(xù)
(一)建立用地用林用草聯(lián)審機制。各地自然資源、林草主管部門要建立項目用地用林用草審查協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，對于符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求、納入國土空間規(guī)劃“一張圖”的國家大型光伏基地建設(shè)范圍項目，在項目立項與論證時，要對項目用地用林用草提出意見與要求，嚴格執(zhí)行《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》和光伏電站使用林地有關(guān)規(guī)定，保障項目用地用林用草合理需求。
(二)及時辦理征地或租賃等用地手續(xù)。光伏發(fā)電項目用地涉及使用建設(shè)用地的，可依照土地征收規(guī)定辦理土地征收手續(xù)。光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或國有土地權(quán)利主體、當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補償協(xié)議，報當?shù)乜h級自然資源和林草主管部門備案。
四、加強用地監(jiān)管
(一)部門協(xié)同。省級自然資源、林草、能源主管部門應會同同級有關(guān)部門，結(jié)合本地實際，制定光伏發(fā)電項目用地實施辦法與管理措施，加強對光伏發(fā)電項目建設(shè)的指導與監(jiān)督，促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
(二)強化用地日常監(jiān)管與執(zhí)法。自然資源和林草主管部門在開展年度國土變更調(diào)查時，將光伏方陣的占地范圍作為單獨圖層作出標注，作為用地監(jiān)管的基本依據(jù)。省級自然資源和林草主管部門要加強對光伏發(fā)電項目用地，特別是光伏方陣用地的日常監(jiān)管，不得改變土地用途，嚴禁擅自建設(shè)非發(fā)電必要的配套設(shè)施。各地要將光伏發(fā)電項目用地納入日常督察執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)和嚴肅查處違法違規(guī)用地行為。
五、穩(wěn)妥處置歷史遺留問題
本通知自發(fā)布之日起施行。施行之前已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)規(guī)定批準立項的光伏發(fā)電項目(包括動工和未動工建設(shè))，可按批準立項時用地預審和用地有關(guān)意見執(zhí)行，不得擴大項目用地面積和占用耕地林地草地面積；已經(jīng)通過用地預審或地方明確用地意見、但項目未立項的，按本《通知》規(guī)定要求執(zhí)行。生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負責做好生態(tài)修復。
《自然資源部辦公廳關(guān)于過渡期內(nèi)支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的通知》(自然資辦發(fā)〔2022〕45號)與本《通知》不一致的，以本《通知》為準。
自然資源部辦公廳 國家林業(yè)和草原局辦公室 國家能源局綜合司
2023年3月20日
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